Az önkormányzati mélygarázs-beruházások építési-hasznosítási konstrukciói

Közigazgatás a gyakorlatban (Complex) 2011/3

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) lehetővé teszi, hogy a helyi önkormányzat a tulajdonában álló törzsvagyon birtokát, hasznai szedésének jogát a helyi önkormányzat – törvényben szabályozott módon – másnak átengedje. A Legfelsőbb Bíróság részletesen elemzett ítéletéből (lásd Önkormányzati mélygarázs-beruházások a Legfelsőbb Bíróság döntésének tükrében című írásunkat a Közigazgatás a gyakorlatban 2011. februári számában) egyértelműen következik, hogy az önkormányzat törzsvagyonát érintő ilyen jellegű beruházás nem valósítható meg puszta magánjogi eszközökkel.A legkézenfekvőbb választ e kérdés rendezésére a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény (Kbt.) által szabályozott építési beruházás, illetve az építési koncesszió, bizonyos esetekben pedig a szolgáltatási koncesszió jelentheti.

I. Építés és hasznosítás együtt

Az építési koncesszió alkalmazása

Az építési koncesszió alkalmazása a korábban ismertetett jogvita által felvetett akadályokba (az önkormányzat törzsvagyonába tartozó ingatlan tulajdoni helyzetének jogellenes megváltoztatása) nem ütközik, tekintettel arra, hogy ebben az esetben úgy a földfelszínen, mint a felette vagy alatta megvalósított beruházás egyaránt az önkormányzat tulajdonát képezi, a beruházót csak meghatározott időre szóló hasznosítási jog illeti meg.Megjegyezzük, hogy ennek alkalmazása megnyugtató megoldás lehet a jövőbeli beruházások kapcsán, a már folyamatban lévő projekteket célszerű lehet mielőbb felülvizsgálni a fentebb említett bírósági ítélet tükrében.Az építési koncesszió segítségével megvalósíthatók olyan, a magán- és közszféra együttműködésén nyugvó beruházások is, amelyek tőkeigénye meghaladja a közszféra által vállalni bírt terheket, és amelyek valamilyen közcélt szolgálnak. Ebben az esetben a vállalkozó saját költségből megépíti a kívánt létesítményt, ellenszolgáltatásként pedig jogosult lesz az adott beruházás meghatározott ideig történő hasznosítására. Ezt követően a hasznosítás joga átszáll a közszféra képviselőjére.
A szolgáltatási koncesszió a már fennálló létesítmények hasznosítására jelent megoldást, nem alkalmas arra, hogy választ nyújtson az építésükkel és hasznosításukkal kapcsolatos együttes problémára (lásd bővebben a II . pont alatt).

Az építési beruházás és az építési koncesszió fogalma, elhatárolása.

A Kbt. 25. §-a az építési beruházás fogalmát a vonatkozó közösségi irányelvvel (2004/18/EK irányelv) összhangban állapította meg. E definíció értelmében az építési beruházás olyan visszterhes szerződés, amelynek tárgya valamely építmény kivitelezése, vagy tervezése és kivitelezése együtt, továbbá az 1. sz. mellékletben felsorolt tevékenységek egyikéhez kapcsolódó munka kivitelezése, vagy tervezése és kivitelezése együtt, illetve az ajánlatkérő által meghatározott követelményeknek megfelelő építmény bármilyen eszközzel, illetőleg módon történő kivitelezése.
A Kbt. 26. §-a értelmében az építési koncesszió olyan építési beruházás, amely alapján az ajánlatkérő ellenszolgáltatása az építmény hasznosítási jogának meghatározott időre történő átengedése vagy e jog átengedése pénzbeli ellenszolgáltatással együtt.E meghatározásokból eredően az építési koncesszió tulajdonképpen az építési beruházás egyik nevesített esetének tekintendő. Az építési koncesszióra vonatkozó szabályok elsősorban a finanszírozás szempontjából mutatnak önállóságot az építési beruházáshoz képest.
Az építési koncesszió az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződéssel azonos típusú szerződés, kivéve az ellenszolgáltatásra vonatkozó jellemzőjét. Ezen túlmenően a koncessziónak létezik egy másik sajátossága is, amely a kockázatvállalásban rejlik, hiszen az ajánlattevő kockázatot vállal a beruházással, annak üzemeltetésével kapcsolatban, e nélkül ugyanis a szerződés nem koncessziónak, hanem klasszikus építési beruházásnak minősülne.

Az építési koncessziós eljárás jellemzői

Közbeszerzésekről lévén szó, mindenekelőtt annak megállapítása szükséges, hogy mekkora a tervezett beruházás becsült értéke. Ez két szempontból bír jelentőséggel, egyrészt amiatt, hogy a közösségi közbeszerzési értékhatárokat elérő összegű ajánlatokat az Európai Unió Hivatalos Lapjában, valamint a hirdetmények elektronikus napilapjában (www.ted.europa.eu) is közzé kell tenni, másrészt pedig azért, mert ez fogja meghatározni az alkalmazandó eljárásrendet az adott közbeszerzéssel összefüggésben.

A jelenleg hatályos előírás szerint mind a közösségi építési beruházásra, mind az építési koncesszióra 4 845 000 € az értékhatár. A nemzeti értékhatár a helyi önkormányzatok vonatkozásában (is) 15 000 000 Ft építési beruházás, és 100 000 000 Ft építési koncesszió esetében.Aközbeszerzés (becsült) értékén a közbeszerzés megkezdésekor annak tárgyáért általában kért, illetőleg kínált – általános forgalmi adó nélkül számított – legmagasabb összegű teljes ellenszolgáltatást kell érteni. A több év alatt megvalósuló építési beruházás esetén a becsült érték számításánál természetesen a teljes beruházásért járó ellenszolgáltatást kell figyelembe venni.

Ez egyes eljárások alkalmazhatóságával kapcsolatban kiemelendő, hogy az ajánlatkérő szabadon választhat, hogy nyílt, meghívásos vagy hirdetmény közzétételével induló tárgyalásos eljárást kíván-e alkalmazni, így a hirdetmény közzétételével induló tárgyalásos eljárás alkalmazására a Kbt.-ben foglalt feltételek fennállásának hiánya esetén is van lehetőség. Hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárás alkalmazására pedig a Kbt.-ben meghatározott feltételek esetén van csak lehetőség. Építési koncesszió esetében a gyorsított eljárás nem alkalmazható. Az ajánlatkérőnek a hirdetményben meg kell határoznia, hogy melyik eljárástípus szerint jár el.Az ajánlatkérőnek az eljárást megindító, felhívást tartalmazó hirdetményt és az eljárás eredményéről szóló tájékoztatót külön jogszabályban meghatározott minta szerint kell elkészítenie és közzétennie.

Nyílt eljárásban az ajánlattételi határidő, meghívásos vagy hirdetmény közzétételével induló tárgyalásos eljárásban a részvételi határidő nem határozható meg az eljárást megindító hirdetmény feladásának napjától számított negyvenöt napnál rövidebb időtartamban.Az ajánlatok bírálati szempontja csak az összességében legelőnyösebb ajánlat kiválasztása lehet, nem alkalmazható a legalacsonyabb összegű ellenszolgáltatás, mint elbírálási szempont.Az ajánlatkérő az eljárást megindító hirdetményben előírhatja, hogy az építési koncessziót elnyerő ajánlattevő (a továbbiakban: koncessziós jogosult) köteles az építési beruházás értékének legalább harminc százaléka tekintetében harmadik személlyel szerződést kötni, vagy az ajánlatában jelölje meg az építési beruházás értékének azt a százalékban kifejezett részét, amelynek tekintetében az ajánlattevő harmadik személlyel szerződést fog kötni.
Az ajánlatkérő újabb közbeszerzési eljárás lefolytatása nélkül újabb szerződést köthet a koncessziós jogosulttal, amennyiben a korábban megkötött szerződésben nem szereplő, de előre nem látható körülmények miatt kiegészítő építési beruházás szükséges a szerződésben szereplő építési beruházás teljesítéséhez. Erre akkor kerülhet sor, ha a kiegészítő építési beruházást műszaki vagy gazdasági okok miatt az ajánlatkérőt érintő jelentős nehézség nélkül nem lehet elválasztani a korábbi szerződéstől, vagy ha a kiegészítő építési beruházás elválasztható ugyan, de feltétlenül szükséges az építési beruházás teljesítéséhez.

Az ilyen kiegészítő szerződés megkötésének létezik még egy korlátja, ugyanis a korábbi koncessziós jogosulttal kötött szerződés(ek) becsült összértéke nem haladhatja meg az eredeti építési koncesszió értékének felét.

II. Hasznosítás

Szolgáltatási koncesszió

A már befejezett beruházások hasznosításának alternatív eszközét képezheti a szintén közbeszerzési eljárás lefolytatásával köthető szolgáltatási koncesszió.

A Kbt. 242. §-a alapján a szolgáltatási koncesszió olyan szolgáltatás-megrendelés, amelynek alapján az ajánlatkérő a szolgáltatás nyújtásának jogát (hasznosítási jog) meghatározott időre átengedi, és ellenszolgáltatása a hasznosítási jog vagy e jog átengedése pénzbeli ellenszolgáltatással együtt.Ha a szolgáltatási koncesszió – értékhatára 25 000 000 Ft – egyben a koncessziós törvény hatálya alá is tartozik, az ajánlatkérőnek a koncessziós törvény szerint kell eljárnia azzal, hogy erről a Közbeszerzések Tanácsát haladéktalanul írásban tájékoztatnia kell.
A Kbt. a szolgáltatási koncessziót csak a nemzeti értékhatárt elérő, vagy az azt meghaladó értékű közbeszerzések között szabályozza, tekintettel arra, hogy a vonatkozó irányelvek hatálya nem terjed ki az ilyen típusú koncesszióra (az építési koncesszióval ellentétben).

Az ajánlatkérő a nyílt, a meghívásos és a hirdetmény közzétételével induló eljárást a Kbt.-ben rögzített eseteken kívül is választhatja.Az ajánlatkérőnek az eljárást megindító hirdetményben meg kell adnia, hogy a közbeszerzési eljárás melyik fajtája szerint jár el. E szerint kell az ajánlati felhívásra vagy a részvételi felhívásra vonatkozó szabályokat a hirdetmény elkészítésekor megfelelően alkalmazni. A szolgáltatási koncesszió megrendelése esetében nincs lehetőség gyorsított, valamint keretmegállapodásos eljárás alkalmazására.

Az ajánlatok elbírálási szempontja ebben az esetben is csak az összességében legelőnyösebb ajánlat lehet.