Önkormányzati mélygarázs-beruházások a legfelsőbb bíróság döntésének tükrében

Közigazgatás a gyakorlatban (Complex) 2011/1

Önkormányzati mélygarázs-beruházások
a Legfelsőbb Bíróság döntésének tükrében

Most kezdődő cikksorozatunkban olyan aktuális polgári jogi témákat vizsgálunk, amellyel az önkormányzatok gyakran találkoznak. Elsőként a Legfelsőbb Bíróság egy közelmúltban közzétett, nagy vitákat kiváltó ítéletét ismertetjük, amely elengedhetetlenné teszi az önkormányzatok által széles körben alkalmazott beruházási konstrukciók felülvizsgálatát. Az alábbiakban röviden ismertetjük az ügy alapjául szolgáló tényállást, az eljáró bíróságok döntéseit, és megvizsgáljuk, hogy a döntés mit jelent azon önkormányzatok számára, amelyek ilyen megállapodást kötöttek. Cikkünk folytatásában a jövő hónapban áttekintjük, hogy milyen megoldások állnak az ítéletre tekintettel az önkormányzatok rendelkezésére a perbelihez hasonló beruházások megvalósítására. Ennek keretében kiemelten vizsgáljuk a közbeszerzési törvény építési koncesszióra vonatkozó rendelkezéseit.

A perbeli tényállás és a kereseti kérelem

A Soproni Önkormányzat és egy gazdasági társaság között 2006-ban szerződés jött létre. A szerződés értelmében a beruházó az önkormányzati törzsvagyonként nyilvántartott Petőfi tér alá egy többszintes mélygarázst épít, a teret pedig átalakítja, és ott parkot alakít ki. Az önkormányzat a garázs megépítése és a park kialakítása érdekében vállalta az ingatlan megosztását és ennek érdekében földhasználati jogot biztosított az ingatlanon. A mélygarázs a felek szándéka szerint a használatbavételi engedély jogerőre emelkedésével és az ingatlan-nyilvántartási bejegyzéssel önálló ingatlanként a vállalkozó tulajdonába került volna.
Az önkormányzat által választott beruházási konstrukciót több önkormányzat is alkalmazta az elmúlt években. Ez a megoldás ugyanis az önkormányzat és a beruházó számára egyaránt kedvező volt. A beruházó megszerezte a szerződés eredményeként létrejövő mélygarázs tulajdonjogát, a terület átengedése ellenértében pedig elvégezte a földfelszín rekonstrukcióját, parkosítását stb.
A felperes önkormányzat keresetében röviddel a beruházás megvalósulását megelőzően a szerződés érvénytelenségének megállapítását és az eredeti állapot helyreállítását kérte a bíróságtól. Formai okokon túl a kereset elsődlegesen azon alapult, hogy a szerződés jogszabályba ütközése miatt semmis. A jogszabályba ütközés alapjául az szolgált, hogy a tér az önkormányzat forgalomképtelen törzsvagyonát képezi, amely a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) alapján nem idegeníthető el, így a szerződés a Polgári Törvénykönyv (“Ptk.”) 114. § (1) bekezdésébe való ütközés miatt semmis. Hivatkozott továbbá a felperes a Sopron Megyei Jogú Város  8/1997. (III. 25.) önkormányzati rendeletére, amely szerint a terek és parkok az önkormányzat forgalomképtelen törzsvagyonának részét képezik, a forgalomképtelen törzsvagyon elidegenítéséhez és megterheléséhez az önkormányzati rendelet szintén a semmisség jogkövetkezményét fűzi.
Az alperes és az alperes pernyertessége érdekében beavatkozó bank nem vitatta, hogy a beruházás az önkormányzati törzsvagyon részét képező park alatt valósul meg, álláspontjuk szerint azonban önmagában ez a tény nem eredményezi a szerződés semmisségét. Egyrészt arra hivatkoztak, hogy az a jogalkotói cél, amely a tér forgalomképtelenségét indokolja, a felek által célzott beruházás megvalósulását követően továbbra is teljesül, hiszen az a tény, hogy a tér alá a beruházó mélygarázst épít, a köztér használatát nem korlátozza. Másrészt előadták, hogy a magyar jog az ingatlan vertikális terjedelmét korlátozottan ismeri el, azaz a tulajdonjog az ingatlan alatt és felett csak addig terjed, ameddig azt a tulajdonosnak az ingatlan rendeltetésszerű használatához kapcsolódó érdeke megkívánja. Mivel az önkormányzat tulajdonosi érdeke kizárólag a földfelszínre terjedt ki, ezért nincs akadálya annak, hogy a beruházó a földfelszín alatt létesített mélygarázs tulajdonjogát megszerezze.

Az eljáró bíróságok ítéletei

Az első- és másodfokú bíróság álláspontja szerint nem minősül automatikusan érvénytelennek a forgalomképtelen vagyontárgyakkal való bármely rendelkezés. Érvénytelennek csupán azok a szerződések minősülnek, amelyek a dologhoz kapcsolódó közcéllal összeegyeztethetetlenek. A bíróságok álláspontja szerint a parkok, terek forgalomképtelenné nyilvánításának elsődleges célja a közlekedés biztosítása, és ezt a közcélt a mélygarázs megvalósítása nem korlátozta.
A Legfelsőbb Bíróság mint felülvizsgálati bíróság hatályon kívül helyezte a jogerős ítéletet és megállapította az önkormányzat és a beruházó között létrejött szerződés semmisségét. A Legfelsőbb Bíróság ítélete abból indul ki, hogy a Ptk. elismeri az ingatlan tulajdonjogának vertikális terjedelmét. Ennek határát a földfelszín felett – egyebek között – a Ptk. 172. § d) pontja képezi, amely szerint az ország területe feletti légtér az állam kizárólagos tulajdona. Az ingatlan földfelszín alatti részére fennálló tulajdonjogot – más rendelkezések mellett – a Ptk. 172. § a) és b) pontjai korlátozzák, amelyeknek megfelelően a föld méhének kincsei, a felszín alatti vizek és azok természetes víztartó képződményei a földtulajdonos személyére tekintet nélkül az állam tulajdonát képezik; ez közvetve azt támasztja alá, hogy a föld tulajdonjoga – a törvényi kivételekkel – lefelé korlátlan.
Az olyan dolgok, amelyek közvetve vagy közvetlenül társadalmi célokat szolgálnak, vagy bárki számára hozzáférhetőek, köztulajdonban állnak; ezeknek a dolgoknak rendszerint az állam illetőleg az önkormányzatok a tulajdonosai. Közcélhoz kötöttségük folytán felettük a magánjogi értelemben vett rendelkezési jog többé-kevésbé korlátozott. A közjavak védelme az indoka annak, hogy az Ötv. az önkormányzati vagyonon belül megkülönbözteti a törzsvagyont, és azt forgalomképtelenné nyilvánítja.
A forgalomképtelenség a Legfelsőbb Bíróság értelmezésében azt jelenti, hogy az ilyen dolgokra nézve tulajdonosváltozás egyáltalán nem lehetséges, még ún. eredeti szerzésmóddal sem. A forgalomképtelenség tehát magában foglalja a tulajdonos rendelkezési jogának jelentős szűkítését, amely a dolog elidegenítése mellett kizárja annak megterhelését is.
Az önkormányzat és a beruházó szerződését a Legfelsőbb Bíróság elidegenítésnek minősítette, mivel a mélygarázs a föld alkotórészének minősül, azaz a földfelszín tulajdonjoga a mélygarázsra is kiterjed. A mélygarázs tulajdonjoga tehát, a Ptk. 97. § (1) bekezdése alapján a földtulajdonost illetné, a megállapodás pedig e tulajdonjog átruházására irányul.
A Legfelsőbb Bíróság értelmezése alapján a forgalomképtelen ingatlannak mind a felszínén, mind pedig a felszíne alatti részén létesített építmény tulajdonjogát – mivel az e csoportba tartozó dolgok a törvényi tilalom folytán nem kerülhetnek más személy tulajdonába – az alkotórészre vonatkozó szabályok szerint kizárólag a földtulajdonos szerezheti meg. Az ítélet az érvénytelenség jogkövetkezményéről nem rendelkezett, mivel az önkormányzat az eredeti állapot helyreállítására irányuló kérelmét visszavonta, így a felek közötti elszámolás megegyezés hiányában külön per tárgya lehet.
A Legfelsőbb Bíróság ítélete szokatlanul nagy vitát gerjesztett, azzal kapcsolatban nem csak a jogirodalomban jelentek meg kritikák, de például a Pécsi Ítélőtábla Polgári Kollégiumának 1/2009. (X. 9.) véleménye is tévesnek minősítette a Legfelsőbb Bíróság döntését. Ezzel együtt a közeljövőben nem várható a Legfelsőbb Bíróság álláspontjának felülvizsgálata, ezért szükséges annak áttekintése, hogy az önkormányzatok hogyan tudják beruházásaikat a megváltozott jogi környezethez igazítani. Nem ismeretes, hogy az érintett önkormányzatok a Legfelsőbb Bíróság döntése nyomában mennyiben módosították az általuk megkötött, hasonló beruházásokra irányuló szerződéseiket, ezért az alábbiakban pusztán a Ptk. alapján tekintjük át, hogy a szerződések semmisségének a lehetséges jogkövetkezményeit.

A Legfelsőbb Bíróság ítéletének hatása a már megkötött szerződésekre

A Legfelsőbb Bíróság tehát azt állapította meg, hogy semmis az a megállapodás, amely forgalomképtelen ingatlan felszíni vagy felszín alatti részének elidegenítését vagy megterhelését eredményezi. Szükséges tehát, hogy az önkormányzatok (és szerződő partnereik) megvizsgálják, hogy a már megkötött, hasonló tartalmú szerződésekre az ítéletnek milyen hatása lehet. Ezen vizsgálat során célszerű különválasztani három esetkört:
- a felek már megkötötték a szerződést, de annak teljesítését még a beruházó nem kezdte meg;
- a beruházó már megkezdte a szerződés teljesítését;
- a beruházás már megvalósult.
Az érvénytelenségnek a Ptk. alapján háromféle jogkövetkezménye lehet: az eredeti állapot helyreállítása, a szerződés érvényessé nyilvánítása és a szerződés hatályossá nyilvánítása (Ptk. 237. §). Hosszú időn keresztül vitatott volt, hogy melyik jogkövetkezmény alkalmazására mikor kerülhet sor. A bizonytalanságot a Legfelsőbb Bíróság Polgári Kollégiuma az érvénytelenség jogkövetkezményeiről szóló 1/2010. (VI. 28.) PK vélemény megalkotásával kívánta megszüntetni. A PK vélemény legfőbb alapelvei a következőek:
- az eredeti állapot helyreállítása csak természetben történhet, ezért az eredeti állapot helyreállítása tipikusan tulajdonátruházási szerződések esetén lehetséges, nem lehetséges viszont tevékenységben megnyilvánuló (ún. facere) szerződések esetén;
- ha az érvénytelenség oka kiküszöbölhető vagy utóbb megszűnt, a bíróság az érvénytelen szerződést a megkötésének időpontjára visszamenő hatállyal érvényessé nyilváníthatja;
- ha a szerződéskötés előtt fennállt helyzet visszaállítása – akár eredeti, akár utólagos irreverzibilitás folytán – nem lehetséges vagy nem célszerű és a szerződés érvényessé sem nyilvánítható, a bíróság a szerződést a határozathozatalig terjedő időre hatályossá nyilvánítja és rendelkezik az esetleg ellenszolgáltatás nélkül maradt szolgáltatás ellenértékének pénzbeli megtérítéséről.
A jogszabályba ütközés miatt semmis szerződés esetén az érvénytelenség oka fogalmilag nem küszöbölhető ki, így a szerződés érvényessé nyilvánítását az alábbiakban nem vizsgáljuk. Ha a beruházás kivitelezése még nem kezdődött meg, a felek között vagyonmozgás nem történt, akkor a semmisség különösebb jogi problémát nem okoz, a semmisség megállapításán túl további következmények rendezése nem szükséges. Ebben az esetben a semmisség azt jelenti, hogy a szerződés alapján a feleket sem jogok nem illetik meg, sem kötelezettségek nem terhelik, azaz egyik fél sem jogosult a másiktól a szerződés alapján teljesítést követelni.
Ha a beruházó már megkezdte a kivitelezést, akkor – függetlenül a készültség fokától – az eredeti állapot helyreállítása nem lesz lehetséges, mivel eredeti állapot a PK vélemény alapján kizárólag dolog tulajdonjogának átruházására irányuló szerződés esetén lehetséges. A szerződéssel azonban a beruházó tevékenység végzésére vállalt kötelezettséget, és a tevékenység végzésére irányuló (ún. facere) tevékenységek esetén az eredeti állapot fogalmilag nem állítható helyre. Ilyen esetekben ezért az érvénytelenség jogkövetkezménye a szerződés hatályossá nyilvánítása lehet. Ez így van akkor is, ha – mint a perbeli esetben – a tevékenység eredémnyeként tulajdonszerzésre kerül sor. A PK vélemény szerint hatályossá nyilvánításra abban az esetben van lehetőség, ha a szerződés alapján az egyik fél már teljesített, az ellenszolgáltatás teljesítésére azonban még nem került sor.
Ha a beruházó már megkezdte a kivitelezést, de még nem fejezte azt be, a szerződés hatályossá nyilvánítása azzal jár, hogy az önkormányzat nem követelheti a szerződés további teljesítését, a beruházó viszont jogosult lesz a már elvégzett munka értékének megtérítésére.
Ha a beruházó a kivitelezést befejezte és a tulajdonjogát az ingatlan-nyilvántartásba bejegyezték, akkor a semmisség jogkövetkezménye a következők szerint alakul. Mivel forgalomképtelen ingatlan elidegenítése a Legfelsőbb Bíróság ítélete alapján kizárt, ezért a beruházó tulajdonjogát törölni kell az ingatlan-nyilvánítartásból, a tulajdonjog az önkormányzatot fogja megilletni. A beruházó viszont a hatályossá nyilvánítás eredményeként jogosult lesz az általa végzett munka ellenértékére.
Ha tehát az önkormányzat és a beruházó a Legfelsőbb Bíróság döntése alapján kialakult helyzetet nem tudják megállapodással oly módon rendezni, hogy az a jogszabályba ütközést kiküszöbölje, akkor az önkormányzat és a beruházó is jogosult lesz a szerződés semmisségének megállapítása és a fent bemutatott jogkövetkezmények levonása iránt bírósághoz fordulni.
Cikkünk folytatásában azt tekintjük át, hogy milyen megoldások állnak azon önkormányzatok rendelkezésére, akik most kívánnak hasonló beruházásokat magántőke bevonásával megvalósítani.

[Mit jelent a szerződés semmisségére való hivatkozás?

A Ptk. 234. § (1) bekezdése szerint a szerződés semmisségére, eltérően a szerződés megtámadásától, csak hivatkozni kell. A bírói gyakorlat az elmúlt években megváltozott a tekintetben, hogy a semmisségre való hivatkozás mit jelent. A bírói gyakorlatot az 1/2010. (VI. 28.) PK vélemény foglalja össze. A korábbi felfogás szerint a bíróság a semmisséget hivatalból, azaz a felek kérelme hiányában is észlelte, és annak jogkövetkezményeit is hivatalból vonta le. Ezzel összhangban, ha a fél csak hivatkozott a semmisségre, a bíróság külön kérelem hiányában is levonta az érvénytelenség jogkövetkezményét. Az új értelmezés alapján semmis szerződés esetén a bíróság hivatalból csak a semmisség megállapítására és az ilyen szerződésre alapítottan előterjesztett igény elutasítására szorítkozhat. Az érvénytelenség további jogkövetkezményeit mind semmisség, mind megtámadhatóság esetén a bíróság csak a fél erre irányuló kérelme alapján alkalmazza.]

[Ki jogosult hivatkozni a szerződés semmisségre?

A Ptk. 234. § (1) bekezdése szerint a semmis szerződés érvénytelenségére bárki hivatkozhat. A bírósági gyakorlat ugyanakkor megszorítóan értelmezi a “bárki”-t. A Legfelsőbb Bíróság elvi bírósági határozatként közzétett ítéletében kimondta, hogy a szerződés semmisségére való hivatkozás joga nem jelent egyben keresetindítási jogosultságot is. Valamely szerződés semmisségével kapcsolatos perbeli legitimáció, azaz keresetindítási jog csak abban az esetben áll fenn, ha
- a semmisségre hivatkozónak jogi érdeke, hogy a bíróság a semmisséget megállapítsa; ilyennek minősül például, ha a semmisségre hivatkozó fél a semmisség megállapítása esetén valamely kötelezettségétől mentesül, vagy
- a perlési jogosultságot jogszabály biztosítja.]

[Milyen határidőn belül lehet hivatkozni a szerződés semmisségére?

A Ptk. 234. § (1) bekezdése szerint a szerződés semmisségére határidő nélkül hivatkozhat. A határidő nélküliséget azonban a bírói gyakorlat újraértelmezte. Míg a korábbi gyakorlatban létezett olyan értelmezés, amely valóban határidő nélkül lehetővé tette az érvényelenség jogkövetkezményeienek levonását, az 1/2010. (VI. 28.) PK vélemény egyértelműen megfogalmazza, hogy erre csak az elévülés illetve az elbirtoklás időbeli korlátai között kerülhet sor. A semmisségre való határidő nélküli hivatkozás tétele tehát, csak az érvénytelenség általános jogkövetkezményének az érvényesülésére vonatkozik, nem jelenti azonban a restituciós illetve elszámolási igények érvényesíthetőségének a határidő nélküliségét.]

[Érintett jogszabályok

- A törzsvagyon körébe tartozó tulajdon vagy forgalomképtelen, vagy korlátozottan forgalomképes: (...) forgalomképtelen a helyi közutak és műtárgyaik, a terek, a parkok (...) és minden más ingatlan és ingó dolog, amelyet törvény vagy a helyi önkormányzat forgalomképtelennek nyilvánít. (Ötv. 79. § (2) bekezdés)
- A helyi önkormányzat tulajdonában álló forgalomképtelen törzsvagyon birtokát, használatát, hasznai szedésének jogát a helyi önkormányzat – törvényben szabályozott módon – másnak átengedheti. (Ötv. 79. § (2) bekezdés)
- Ptk. 114. § (1) Ha jogszabály vagy bírósági határozat a rendelkezés jogát kizárja vagy korlátozza, az e tilalommal, illetőleg korlátozással ellentétes rendelkezés semmis.
- Ptk. 234. § (1) A semmis szerződés érvénytelenségére – ha a törvény kivételt nem tesz – bárki határidő nélkül hivatkozhat. A semmisség megállapításához külön eljárásra nincs szükség.
- Ptk. 237. § (1) Érvénytelen szerződés esetében a szerződéskötés előtt fennállott helyzetet kell visszaállítani. (2) Ha a szerződéskötés előtt fennállott helyzetet nem lehet visszaállítani, a bíróság a szerződést a határozathozatalig terjedő időre hatályossá nyilvánítja. Az érvénytelen szerződést érvényessé lehet nyilvánítani, ha az érvénytelenség oka - különösen uzsorás szerződés, a felek szolgáltatásainak feltűnő aránytalansága esetén az aránytalan előny kiküszöbölésével - megszüntethető. Ezekben az esetekben rendelkezni kell az esetleg ellenszolgáltatás nélkül maradó szolgáltatás visszatérítéséről.]
Gárdos Péter